Unidad 1.7 Los 90 y la descentralización educativa. La ley federal de Educación.

Unidad 1.7 Los 90 y la descentralización educativa. La ley federal de Educación.

Con la presidencia de Frondizi hubo un primer intento de redefinición del rol del Estado nacional en materia educativa. (El primer intento es en realidad en el año 1956. En efecto, el Decreto-Ley N° 7.977 no sólo restituía en sus funciones al CNE sino que, además, contenía el propósito de transferir gradualmente los servicios educativos a las provincias). Durante el periodo desarrollista (En este periodo se definieron otros temas de fondo de política educativa: se modificó el Estatuto del Docente a través de la Ley N° 14.473, se aprobó la Ley de Libertad de Enseñanza y se crearon (además del CONET) la Superintendencia Nacional de Enseñanza Privada (SNEP), el Centro Nacional de Información Educativa, la Dirección de Estadística, y otros organismos importantes, existió “la intención de transferir escuelas para que las provincias asumieran a pleno la responsabilidad educativa en el nivel primario, de modo tal que los planes de estudio, los programas, lo que hoy llamamos el curriculum, expresaran la fisonomía cultural, socio-económica, cívico-institucional, de cada una de las provincias sin que esto implicara, obviamente, el riesgo de fragmentar el país o la unidad cultural nacional que debía expresar la escuela argentina” (Entrevista realizada el 1/6/2000 al Prof. A. Salonia, quien se desempeñara como Subsecretario de Educación de la Nación (1958–1962) y como Ministro de Educación y Justicia dela Nación en el periodo 1989–1992).

Así en 1961 se concretaron los convenios de transferencia con las provincias de Buenos Aires, Corrientes, Catamarca, San Juan y Santa Cruz; y en 1962 se concretaron seis convenios más (Es importante señalar que de los once convenios celebrados con los gobernadores provinciales, tres habían sido ratificados por las respectivas Legislaturas provinciales. Nos referimos a los casos de Neuquén, San Luís y Santa Cruz). La firma de estos convenios fue acompañada por dos importantes decretos que significaban una verdadera “revolución” en la organización del sistema educativo. Nos referimos a los Decretos N° 895 y N° 1.840 de 1962, que introducían fundamentales cambios en la estructura del Ministerio de Educación de la Nación y transformaban radicalmente la organización y funcionamiento de las unidades educativas, otorgándoles mayor autonomía.

Sin embargo, el golpe militar que depuso al presidente Frondizi paralizó la implementación de estos cambios. Como consecuencia de ello, de los once convenios firmados sólo la provincia de Santa Cruz hizo efectivo el convenio de transferencia, incorporando las escuelas primarias transferidas al sistema educativo provincial. (TRANSFERENCIA EDUCATIVA HACIA LAS PROVINCIAS EN LOS AÑOS ´90: UN ESTUDIO COMPARADO, Elaborado por el Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional - Fundación Gobierno y Sociedad y Fundación Grupo Sophia.).

El Gobierno del Dr. Alende (Gobernador de la provincia de Buenos Aires Oscar E. Alende (1958 – 1961) creará Escuelas de Enseñanza Media en la provincia de Buenos Aires, ya que los institutos nacionales contaban con un exceso de aspirantes.

En Florencio Varela se crea en el año 1968 un Ciclo Básico, usando las instalaciones de la Escuela Primaria N° 11, en el turno vespertino. Fue el origen de la primera escuela provincial de Enseñanza Media dentro del distrito de Fcio. Varela. A partir del 29 de setiembre de 1969 cambia su nombre por el de Escuela de Enseñanza Media N° 1.

Entre los profesores fundadores veremos muchos de los que participaron en los inicios de la Escuela Nacional de Comercio.

La primera ronda de descentralización educativa se produce en 1978, cuando la Junta Militar promulga dos decretos (21.809 y 21.810) transfiriendo todas las escuelas preescolares y primarias que pertenecían al Consejo Nacional de Educación a las provincias, a la Municipalidad de Buenos Aires y al territorio nacional de Tierra del Fuego, siendo las provincias únicas responsables por los gastos involucrados en la provisión de educación preescolar y primaria. Se transfirieron aproximadamente 6.500 escuelas, 65.000 empleados públicos y 900.000 estudiantes, lo que constituía aproximadamente un tercio del sistema total de educación pública primaria (Fuente: Presupuesto Nacional de 1978, citado en Ministerio de Cultura y Educación (1980b,tomo I: 85). El gobierno militar nacional fue capaz de justificar la transferencia de escuelas apelando al federalismo y al artículo 5° de la Constitución, que establece que la educación primaria es responsabilidad de las provincias.

La siguiente ronda de descentralización de la educación tuvo lugar trece años después, durante la primera presidencia de Carlos Menem (1989-1985). El 6 de diciembre de 1991, el Congreso promulgó la Ley 24.049 de acuerdo a la cual la administración de todas las escuelas nacionales secundarias y para adultos y la supervisión de las escuelas privadas, era transferida a las provincias y la Municipalidad de Buenos Aires.

La llegada del menemismo al poder implicó el despliegue de una política educativa que podría resumirse como el ajuste de la educación al programa económico neoliberal bajo las directivas del Banco Mundial. En consecuencia, en la década del `90 se generó una reforma educativa profunda. Los efectos de esta reforma, no se restringieron a programas experimentales o reformas inconsistentes, sino que implicaron la modificación de leyes fundamentales de la Nación. El cuerpo legal en el cual se sustentó esta reforma lo constituyó:

· El articulo 75, inciso 19 de la Constitución Nacional.

· La Ley de Transferencia de los establecimientos educativos (N° 24049)

· La ley Federal de Educación (N° 24195) promulgada en 1993,

· La ley de Educación Superior (N° 24521) sancionada en 1995.

A partir de este andamiaje legal se reestructuró el sistema educativo argentino en todos sus niveles. La Educación Superior también fue objeto de este proceso de cambio y pese a la fervorosa oposición de toda la comunidad universitaria, se promulgó la Ley 24521 de Educación Superior con amplia mayoría en las dos cámaras legislativas.

Poco después de asumir Carlos Menem el poder, un proyecto para descentralizar la educación fue aprobado por todos los representantes provinciales el 7 de diciembre de 1989. El proyecto proponía una transferencia de escuelas gradual y con fondos, y fue presentado al Congreso en febrero de 1990. Este proyecto fue puesto de lado en el Comité de Educación y nunca se trató, principalmente debido a discrepancias en cuanto al tema del financiamiento de la transferencia de escuelas.

La situación cambió a fines de 1991. El Ministro de Economía Domingo Cavallo envió al Congreso la Ley de Presupuesto de 1992 incluyendo allí la transferencia de escuelas secundarias a las provincias. Con respecto a los actores involucrados, cabe mencionar que los sindicatos de maestros fueron rápidamente neutralizados. La descentralización de escuelas secundarias fue negociada principalmente con los gobernadores. (En las elecciones presidenciales de 1989, las plataformas partidarias de los tres partidos políticos más grandes incluían la descentralización de la educación, entre sus propuestas).

A nivel nacional, los ministerios de economía y educación tenían diferentes ideas sobre cómo llevar a cabo la descentralización. El Ministerio de Educación quería una transferencia gradual y con fondos, que apuntara a mejorar la calidad de la educación en las provincias, tal como había sido expresado en la propuesta de febrero de 1990. El Ministerio de Economía, en cambio, quería la descentralización por motivos fundamentalmente económicos: para recortar el gasto nacional. El Ministro de Economía Domingo Cavallo afirmó públicamente que la transferencia de la educación secundaria le ahorraría al gobierno nacional 890 millones de dólares por año. (La Nación, Buenos Aires, 7 de diciembre de 1991, p. 14). De forma tal que en lugar de considerar una ley especial para la transferencia de escuelas, el ministerio de economía quería que la reforma fuera parte de la ley de presupuesto de 1992. El descontento de algunos miembros del Congreso, sumado a la desconfianza de los gobernadores respecto del financiamiento de la reforma, ayudó al Ministerio de Educación a alcanzar un acuerdo con el resto del gabinete nacional. Se acordó que se aprobaría una ley especial para transferir las escuelas. Fue entonces que empezaron las negociaciones con los gobernadores.

Inicialmente, tanto los gobernadores del oficialismo como de la oposición, pidieron que la transferencia de escuelas estuviera acompañada de recursos. Así, José Octavio Bordón, gobernador del partido oficialista en Mendoza, dijo:

Nosotros estábamos a favor de una transferencia democrática y ordenada del nivel secundario. El primario había sido transferido de manera autoritaria por un gobierno militar sin suficientes recursos. A nosotros nos parecía positivo si se hacía bien, porque la verdad que se estaba produciendo una transferencia de hecho, sin reconocimiento en la coparticipación. Entrevista a José Octavio Bordón, en Buenos Aires, 8 de febrero, 2000

La posición de Ministerio de Economía fue, en cambio, que las provincias podían solventar la transferencia de escuelas con sus propios recursos ya que la cantidad absoluta de impuestos recaudados había aumentado de manera constante desde abril de 1991. Al igual que en 1978, cuando el Ministro de Economía Martínez de Hoz había visto en el aumento de la recaudación fiscal un contexto favorable para la transferencia de la educación primaria, a fines de 1991 Cavallo llegaba a la misma conclusión con respecto a la educación secundaria.

Finalmente se terminó incluyendo la cláusula de garantía financiera (artículo 15 de la Ley 24.049) y los gobernadores aceptaron la transferencia, con la excepción del Gobernador de la UCR Angeloz de la provincia de Córdoba. Luego de hacer esta concesión, los gobernadores no lograron el resultado más esperado, ya que deberían financiar la transferencia de nuevos servicios con el incremento absoluto de sus propios recursos fiscales. Pero obtuvieron la garantía de que cada mes en que la recaudación fiscal estuviera por debajo de un cierto promedio, el gobierno nacional les otorgaría la diferencia. Cavallo tampoco obtuvo su resultado más esperado, que habría sido transferir sin garantías financieras, como había ocurrido en 1978.

En cuanto a la garantía de financiamiento una vez realizada la transferencia, es difícil establecer si se cumplió o no, sin embargo significativa evidencia indica que fueron las provincias las que sumieron el costo de la descentralización. Representantes nacionales sostienen que el gobierno nacional ha transferido los recursos, mientras que representantes provinciales sostienen que las escuelas fueron descentralizadas sin recursos. En conclusión, variedad de evidencias sugiere que la descentralización de la educación secundaria ‘no fue un medio para lograr la reforma y mejorar la educación, sino un medio para resolver los problemas fiscales del gobierno federal’(Tulia G. Falleti ‘Descentralización educativa en Argentina’ e-l@tina, Vol. 2, núm. 8 Buenos Aires, julio-setiembre de 2004 –htpp://www.catedras.fsoc.uba.ar/udishal). El contenido y los términos de la ley de descentralización ya habían sido negociados y acordados con los gobernadores, y el Congreso actuó meramente como un sello.

Luego de sancionado el proyecto de ley, los gobernadores seguían siendo figuras clave en definir todos los detalles de cómo se llevaría a cabo la transferencia de escuelas en cada provincia. Se firmaron acuerdos bilaterales con cada gobernador para establecer la fecha exacta de cuándo la administración provincial se haría cargo de las ex escuelas nacionales. El primer acuerdo fue firmado con el gobernador de La Rioja en enero de 1992. En el caso de la provincia de Buenos Aires, la última en firmar en diciembre de 1993, las implicancias financieras de la transferencia también eran más serias que para el resto de las provincias. Por un lado, treinta por ciento de todas las escuelas transferidas estaban en la provincia de Buenos Aires. Por otro lado, dado que las escalas de sueldos de los docentes provinciales y aquellos que anteriormente habían sido nacionales debían ser iguales, el gobierno de la provincia de Buenos Aires tuvo que subir los sueldos provinciales, cuyos sueldos (a diferencia del resto de las provincias) eran más bajos que aquellos de los docentes que anteriormente habían sido nacionales.

El 1° de enero de 1994, la Escuela Nacional de Comercio pasó a ser Escuela de Educación Media N° 7, dependiente de la Provincia de Buenos Aires.